Medienförderung als Gefahr für die Pressefreiheit?

Der Ständerat spricht sich erstmals für einen generellen Medienartikel in der Verfassung aus. Das stellt Fragen zum Thema Pressefreiheit. Eine Einschätzung von Philipp Cueni.

Im Dezember hat der Ständerat einen medienpolitischen Beschluss gefasst, der bis vor Kurzem undenkbar war. Er öffnet damit eine Tür, um generell Medien fördern zu können. Definitiv entschieden ist noch nichts. Dennoch hat der Beschluss heftige Debatten ausgelöst: so auch über eine mögliche Einmischung des Staates in die Medien. Der Tessiner Filippo Lombardi ist nicht mehr im Ständerat. Seine parlamentarische Initiative vom Dezember 2018 wirft zwei Jahre später dennoch hohe Wellen. Lombardi verlangt mit seiner Initiative, im Artikel 93 der Bundesverfassung (BV) den Passus «Radio und Fernsehen sowie andere Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung von Darbietungen und Informationen» ganz einfach durch «Medien» zu ersetzen. Das hätte Folgen: Gestützt auf einen solchen Artikel in der Bundesverfassung könnte der Bund Gesetze zu Medien und insbesondere zur Medienförderung erlassen. Die Verfassung gab dem Bund bisher lediglich die Kompetenz, im Bereich Radio und TV und anderer öffentlicher fernmeldetechnischer Verbreitung aktiv zu werden. Das führte zum Radio- und Fernsehgesetz. Und neu zum vorgeschlagenen «Medienpaket» des Bundesrates mit Vorschlägen zur Medienförderung.

Es geht dabei um die Frage, wie die demokratierelevanten Leistungen des Mediensystems über punktuelle indirekte Massnahmen zu sichern seien. Darüber wird aktuell bei der parlamentarischen Behandlung über das Gesetz zum Medienpaket debattiert.

Neu ist davon auch die Förderung der Onlinemedien betroffen. Diese Auslegung der aktuellen Bundesverfassung, Online als Form der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung, wird durch Politik und Verfassungsrechtler zu einem grossen Teil gestützt, aber vereinzelt auch bestritten.

Direkte Förderung gerechtfertigt

Auch wenn die Politik mit dem Medienpaket Wege findet, um die Medien ohne erweiterte Verfassungsgrundlage beschränkt zu fördern, ist es ein verfassungsrechtlicher Murks. Schon 2018 begründete Lombardi seine Initiative so: Angesichts der heutigen Verschmelzung von Medienvektoren sei die Bundesverfassung für den Bereich Medien nicht mehr zeitgemäss verfasst. Ein «Medienartikel» müsse sämtliche Medienvektoren umfassen und technologieneutral formuliert sein. Lombardi argumentierte weiter, die Bedeutung der gedruckten Medien rechtfertige angesichts der wirtschaftlichen Krise der Zeitungen auch eine direkte Förderung.

Auch Spezialisten aus dem Verfassungsrecht stützen das Anliegen eines neuen Verfassungsartikels. So Urs Saxer, Professor an der Universität Zürich und spezialisiert auf Verfassungs- und Medienrecht: Angesichts der aktuellen Herausforderungen würden die Verfassungsgrundlagen aus vordigitaler Zeit für eine künftige Medienordnung nicht genügen. Die Medienverfassung müsse neu geschrieben werden (gemäss Gastbeitrag in der NZZ).

Im Hintergrund stellt sich dabei aber eine grundsätzlichere Frage: Entsteht für die Medien ein Abhängigkeitsverhältnis, wenn der Staat die Medien fördert? Denn unbestritten ist: Wollen die Medien ihre wichtige Kontroll- und Kritikfunktion wahrnehmen, müssen sie diese auch gegenüber dem Staat in völliger Unabhängigkeit realisieren können.

Auch im Ständerat gibt es Warner, etwa Olivier Français (FDP/VD): Die Initiative Lombardi schränke die Pressefreiheit ein. Auch «Reporter ohne Grenzen Schweiz» argumentiert, der Vorschlag von Filippo Lombardi sei unter dem Gesichtspunkt Pressefreiheit der falsche Weg.

Die Initiative Lombardi versucht einen einfachen Weg, nämlich den geltenden Verfassungsartikel für Radio und Fernsehen auf «Medien» umzuschreiben. Der Verfassungsartikel, sagen Kritiker, lasse sich nicht so einfach über alle Medien stülpen. Bekanntlich ist die Finanzierung von Radio und TV über Gebühren mit einem Leistungsauftrag verbunden, mit definierten Rahmenbedingungen und mit Auflagen: etwa der Verpflichtung zur Abbildung der Meinungsvielfalt oder zur wahrheitsgetreuen Darstellung. Diese Bestimmungen ermöglichen zwar keinerlei Einmischung in die journalistischen Leistungen. Aber private Zeitungen dürfen im Rahmen der Pressefreiheit parteiisch Stellung beziehen, der SRG ist das hingegen nicht erlaubt. Es stellt sich so die Frage, ob für gebührenfinanzierte Medien und geförderte Medien unterschiedliche Anforderungen definiert werden müssen.

Kein politischer Einfluss erkennbar

Die grundsätzlichere Frage lautet: Beschränkt jede staatliche Medienförderung die Pressefreiheit, weil der Staat damit die Medien lenken könnte? Solchen Bedenken wäre entgegenzuhalten, dass die Bundesverfassung auch die Pressefreiheit explizit garantiert. Zudem gibt es Modelle von öffentlicher Medienförderung, welche verhindern, dass der Staat direkt auf Medien einwirken könnte. Das zeigt auch die langjährige staatliche Medienförderung in solchen Ländern wie Schweden, die im Ranking der Pressefreiheit ganz oben stehen. Auch in der Schweiz ist nicht zu erkennen, dass die von der SRG oder privaten Unternehmen geförderten Radio oder Fernsehanstalten vom Staat beeinflusst wären.

Medienkonzentration gefährdet Medienfreiheit

Dennoch stellen die Skeptiker wichtige Fragen: Wie kann die wichtige Unabhängigkeit der Medien gesichert und gestärkt werden? Und wie kann eine generelle Medienförderung konkret umgesetzt werden, ohne dass die Pressefreiheit beeinträchtigt wird? Bei der Pressefreiheit gehe es nicht nur um die Unabhängigkeit vom Staat. Auch die zunehmende Konzentration beim Medienbesitz gefährde die Medienfreiheit, argumentierte Ständerat Beat Rieder (CVP, VS): «Die Freiheit der Presse in einer einzigen oder in zwei Händen ist keine Pressefreiheit mehr. Das ist ein Diktat.» Andere argumentieren, eine wirtschaftlich schwache Medienlandschaft sei anfällig für Einflussnahmen und Übernahmen aus Wirtschaft und Politik. Deshalb könne eine Medienförderung die Unabhängigkeit und Freiheit der Medien stärken.

Der Beschluss des Ständerats ist ein Zeichen aus der Politik, dass die Sicherung einer guten Medienversorgung zu den staatlichen Aufgaben gehören kann. Das ist neu und eine Reaktion auf negative Entwicklungen im Mediensektor.

Die Initiative Lombardi geht nach der Zustimmung im Ständerat an den Nationalrat. Eine Abänderung des vorgeschlagenen Verfassungstextes ist durchaus noch möglich. Würde auch der Nationalrat grundsätzlich zustimmen, müsste ein entsprechender Verfassungsartikel automatisch der Volksabstimmung unterbreitet werden.